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      六七十年前我們最難的時候, 美對中國怎么打“旅行限制”牌?

      陳長偉 王民 · 2020-07-18 · 來源:文化縱橫
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      事實上,20世紀50至70年代,正值冷戰時期的美國就曾對中國實施長達20余年的旅行限制措施,禁止美國公民進入中國大陸。總的來看,冷戰時期美國的對華旅行限制措施的變化,也是美國對華外交政策演化的“晴雨表”。

        ? 陳長偉 | 北京大學國際關系學院

        ? 王民 | 福建師范大學社會歷史學院

        【導讀】近日據美媒報道,特朗普政府考慮出臺禁止中國共產黨員及其家屬入美的禁令,引發各界關注。事實上,20世紀50至70年代,正值冷戰時期的美國就曾對中國實施長達20余年的旅行限制措施,禁止美國公民進入中國大陸。美國對中國的旅行限制措施,并非是一成不變的政策。在不同時期,由于美國所面臨的國際形勢、國家利益定位、中國國情等方面的變化,美國國內對是否應解除對華旅行限制的爭論一直都沒有停止過。20世紀60年代以來,中國的實力和國際地位逐步提高,而美國卻在越戰的泥潭中愈益陷入困境。在這種形勢下,美國先前對中國所施行的“遏制與孤立”政策,已經越來越不符合美國的國家利益。于是“遏制但不孤立”的對華政策,便成了美國政府的變通選擇。與之相伴隨的是,美國政府的對華旅行限制措施在不斷的調整中,逐步走向松動與放寬,并在尼克松當政后最終被廢除。總的來看,冷戰時期美國的對華旅行限制措施的變化,也是美國對華外交政策演化的“晴雨表”。今天的國際形勢已與當年大不相同,但依然有其關聯之處,回顧這段歷史,或許能夠為我們把握今后的中美局勢提供一定的參考和啟發。

        文章原載《中共黨史研究》2007年第3期,僅代表作者觀點,特此編發,供諸君思考。

        冷戰時期美國對華旅行限制政策研究

        ——以約翰遜政府為中心的探討

        1949年中華人民共和國成立至1971年中美關系解凍這一長達20多年的時期內,在兩大陣營冷戰的國際背景下,美國堅持對中國實行遏制與孤立的政策:不承認中華人民共和國、阻撓中國恢復在聯合國的合法席位、對華貿易禁運、支持臺灣當局為代表中國的唯一“合法”政府等等。對華實行旅行限制,禁止美國人去中國大陸旅行是這一政策的組成部分。目前,學術界對該問題的研究比較薄弱。本文擬根據近年來新解密的美國政府檔案,集中討論約翰遜時期美國政府解除對中國旅行禁令的種種政策考慮。

        

        ▍冷戰堅冰下的“老死不相往來”

        1950年朝鮮戰爭爆發后,杜魯門政府宣布對華實行旅行禁令,禁止美國公民去中國大陸旅行。1955年8月,中美雙方大使開始在日內瓦舉行會談,人員往來問題是談判初期的主要爭論焦點之一。在中方努力爭取下,雙方終于達成遣返平民的協議,但在承認中華人民共和國、臺灣的地位等根本問題上雙方立場大相徑庭,談判遲遲不得進展。

        在這種情況下,中方試圖通過邀請美國記者訪華來打破僵局。于是,1956年8月6日,中國政府向美國16個重要新聞機構拍發電報,邀請他們派記者來華作為期一個月的訪問。中國這一建議引起美國媒介相當大的興趣,接到邀請的《紐約時報》發行人塞勒斯·蘇茲貝格詢問國務卿杜勒斯是否可以得到訪華簽證,但得到否定的回答。國務院官員聲稱若記者不顧對華旅行禁令,接受邀請前往中國大陸,將被吊銷護照;而《紐約時報》是全美最重要的報紙之一,如果蘇茲貝格違反政府政策,將造成極壞的影響。

        1956年8月7日,美國國務院發表新聞公報,表示堅持“不發給去中國大陸旅行的有效護照的政策”,并稱美國人接受中共邀請前往中國大陸旅行將損害美國國家利益。8月18日,艾森豪威爾表示支持國務院在美國記者訪華問題上的立場。緊接著,國務院致電駐香港總領事,授權其阻止美國記者取道香港進入中國大陸,若有記者不聽勸阻,回國后將被吊銷護照,以示懲戒。

        國務院的僵硬態度引起美國新聞界的強烈抗議。8月18日《紐約時報》發表評論,抨擊政府限制新聞采訪自由。第二天,該報刊登出一封來自美國主要媒體的聯合抗議書。合眾社社長約見代理國務卿等官員,要求派合眾社駐香港記者訪華。但是,杜勒斯擔心如果政府在記者訪華問題上讓步,將開啟一道再也無法抑制的閘門。傳教士、商人及游客將接踵而至;而且,在他看來,現行政策的任何修改都將引起美國盟國的誤解,將會被有關國家當做美國承認中共政權的開始。所以杜勒斯堅決認為,把記者拒之于中國大門之外符合美國國家安全利益。1957年2月6日,他依然公開宣布國務院禁止美國記者去中國大陸旅行,因為美國不能容忍其他政府“將美國人關進牢房,并以之要挾美國”。他還說,“我們永遠不能為去一個我們沒有承認的國家頒發護照”。

        美國新聞界和有關民眾對杜勒斯限制新聞采訪自由、侵犯公民旅行權利的做法大為不滿,不斷向國務院施加壓力,蘇茲貝格抨擊政府將媒體作為外交工具。有幾名記者甚至不顧美國對華旅行禁令訪問了中國。8月14日,41名在莫斯科參加第六屆世界青年與學生大會的美國代表團成員不顧美國國務院警告,從莫斯科出發去北京。在動身去中國之前,代表團中35 位年輕人公開聲稱他們此行目的在于確認“美國公民具有旅行的權利”。這些年輕人的行為獲得美國參議員富布賴特等人的聲援,他們要求國務院“鼓勵及促使” 新聞記者進入中國,并反對懲戒那些已自行進入中國的美國公民。

        迫于各方壓力,艾森豪威爾政府不得不擺出稍微溫和的姿態。8月22日,國務院宣布同意在實驗的基礎上,發給24名去中國采訪的美國記者有效期為7個月的護照,并聲稱其修改8年以來對華旅行禁令是因為:“新情況的出現使得有必要讓美國人民增加對中國現狀的了解”。杜勒斯表示,美國記者能否成行取決于他們能否得到中國頒發的簽證。但是,他同時宣布:“美國不會給持有中共政權護照的中國人以互惠簽證”。國務院發言人還聲稱7個月的試驗期過去后,是否延續護照有效期取決于這些記者是否被允許在中國從事新聞報道。

        美國故意阻撓記者來華的行徑也引起了中方強烈的反應。8月26日《人民日報》發表觀察家文章,抨擊美國在記者訪華問題上作文章,認為美國國務院批準24名美國記者來華采訪是一個拙劣的騙局,并警告美國“片面決定是中國人民絕對不能接受的”。9月12日,中美大使會談的中方代表王炳南向美方提出在記者訪問問題上雙方必須實行對等政策,即美國也允許中國記者去美國采訪,但杜勒斯的立場沒有絲毫改變。由于美國堅持不給中方以互惠,50 年代中期中美之間一次可能的人員接觸機會便失之交臂。

        美國新聞界人士為此扼腕嘆息的同時,對艾森豪威爾政府施加的壓力持續不減。1958年,俄勒岡州民主黨眾議員查爾斯·波特(Charles O. Porter)、 巴爾地摩《非裔美國人》(Afro—American)雜志社記者威 廉· 沃爾斯(William Worthy Jr.)和作家沃爾多· 弗蘭克 (Waldo Frank) 等人先后由于政府拒絕為其頒發去中國的護照而向法院提起訴訟,控告國務卿侵犯美國公民旅行自由的權利,但受理訴訟的基層法院均維持國務院的規定。第二年,三位當事人上訴至聯邦最高法院,但均被駁回。

        雖然美國司法部門的裁決結果引起諸多爭議,但行政規定卻因之獲得法律依據,使國務院得以繼續禁止美國公民去中國大陸旅行。恰值 1960年2月發生美國聯合國際社記者比爾·伊姆(Bill Yim)在廣東因間諜罪而被中方囚禁的事件,美國政府更以美國人在中國人身安全不能得到保障為由限制美國公民去中國旅行。

        

        ▍從“遏制與孤立”到“遏制但不孤立”

        艾森豪威爾時代結束之后,美國公民赴華旅行問題仍未解決,民眾對政府限制公民旅行權利的抗辯也一直沒有停歇,這種狀況延續至約翰遜上臺。1964年,威廉·沃爾斯繼續因為美國政府拒絕延續其護照的有效期而向第五巡回法庭提出訴訟申請。賓夕法尼亞州林肯大學的麥克伊文(MacEwan)夫婦也因為政府限制其去古巴的旅行而起訴國務卿臘斯克。但是,兩個案例均以司法部門維護國務院的決定而告終。

        另一方面,從肯尼迪新任伊始,民主黨政府內部一些官員就對解除對中國大陸的旅行禁令報以極高期望。1961年,國務院政策規劃委員會的對華問題專家愛德華·賴斯(Edward Rice)撰寫長篇報告,提出開放去中國旅行等多種改變美國對華政策的詳細建議。從那時起到 1964年1月,遠東事務局大約每年兩次向國務卿提請解除對華旅行禁令,但國務院總以“時機不當”為由不予考慮。國家安全委員會成員詹姆士·湯姆遜(James C.Thomson)抱怨他的對華政策建議,就“像皮球一樣在政府內各部門之間被踢來踢去”。

        肯尼迪政府之所以視對華旅行禁令的松動為不可逾越的雷池,除了由于司法部門為其提供的方便借口之外,更主要是因為麥卡錫主義的陰影仍在這些白宮政客的心頭晃動。1953年民主黨人就是在“丟失中國”的指責聲中倉皇下臺,且1961年肯尼迪僅以微弱的優勢當選,他覺得沒有獲得足夠的授命,改變對華政策將被國內政敵指責對共產主義“示弱”。其前任艾森豪威爾政府在該問題上的強硬姿態,更使得肯尼迪不敢輕易跨躍雷區。但是,到了1963年,這位年輕的總統在美國政界的權威和地位已逐漸穩固,并且連任的呼聲很高,因此他已準備在第二任期內重新審議對華政策。其決策班子亦開始醞釀著一些調整對華政策的方案,包括解除對華旅行禁令、承認外蒙古、邀請中國參加限制核試驗談判等等。然而,在新政策探索過程中,肯尼迪猝然遇刺,中國問題依然懸而未決。

        肯尼迪留給約翰遜的外交遺產,除了各種既定的政策思路外,更主要的是已發生顯著改變的國際國內形勢,最突出表現就是越戰的升級和中國實力地位的提高。1964年以來,美國逐步強化在越南的戰爭。另一方面,中法建交、中國核武器的爆炸成功、中國在第三世界國家的活躍外交等使得中國國際地位提高成了舉世矚目的事實,要求打破中國受“孤立”的狀態,改變美國對華政策的輿論聲音逐漸壯大。

        約翰遜繼任總統的第一年主要致力于在白宮站穩腳跟,為來年總統競選做準備,根本無暇他顧。但是,當1964年底他以美國歷史上最多的選票成功連任后,華盛頓內外的中國問題專家普遍認為,美國政府即將迎來調整對華政策的新機遇。因為美國對越政策趨向強硬的同時,對華采取稍微溫和的政策,不會給政敵留下責難的口實;亞洲共產主義國家也不會據此認為美國的反共決心在減弱。因此,一些亞洲問題專家認為,大選獲勝的強有力授權和越南戰爭為總統提供了實行靈活對華政策的大好機遇。

        1964年10月28日,湯姆遜建議趁總統大選獲勝的機會立即改變僵化的對華政策。他認為美國的亞洲政策沒有抓住問題的實質,“將南越的危機過多歸咎于北京的做法是很危險的”。由于中國核爆炸的成功、蘇聯領導集體的更新換代、戴高樂對中共的承認等國際形勢的變化,中國國際地位將不以美國意志為轉移而迅速提高,中國與西方國家的貿易和旅行接觸將會急劇增長,并將遲早加入聯合國。面對這種變局,美國“與其等待被逐漸孤立,不如積極尋找減少損失的途徑”。他建議修改對華政策,將遏制戰略與和平演變結合起來,“通過謹慎地使用自由世界的貨物、人員和觀念來對付中國———美國與其他社會打交道的經驗證明這些手段具有更長期的腐蝕性”。

        他建議約翰遜政府在新的任期內實行以下對華新措施:邀請中國參加核武器控制的論壇;在聯合國提出“一中一臺”;低調承認中國大陸政權;修改對美國公民的旅行管制規定,允許美國公民去中國旅行;逐步與中國開展非戰略品貿易等。他認為這些措施是美國與中國共產黨長期打交道的有利杠桿,使美國的政策具有更大的靈活性。總而言之,湯姆遜希望美國對華政策向對蘇政策看齊,盡量在相互尊重基礎上探尋與 中國共處的方式。

        11月6日,已經轉任美國駐香港總領事的愛德華·萊斯向國務院發回一封長電,系統闡述對華政策新主張。萊斯和湯姆遜同樣重申美國對華政策的思想前提已發生了改變,即中華人民共和國不可能只是曇花一現式的存在,而將長期地存在并穩定發展。萊斯更多注意到中國大陸形勢發展對美國的政策意義。他認為,隨著長征一代領導人先后步入耄耋之年,中共領導層新老更替將是早晚的事實。未來的中共領導人將對時局持不同看法,美國對“共產黨政策改變的希望只能寄托在他們身上”,必須“尋找機會在彼此之間的精神鴻溝上架起橋梁”。他建議美國采取以下步驟:在華沙大使會談上向中國展示在南中國海岸拍攝的臺風照片,讓中國分享美國天氣衛星搜集到的信息;向中國通報美國醫學研究的最新進展;解除對華貿易禁運,與中國開展非戰略品貿易,以人道主義為名向中國提供醫藥和食品;開啟兩國人員往來的渠道,為美國新聞記者、醫務人員及學者去中國旅行頒發有效護照等等。

        萊斯和湯姆遜政策主張的核心均是在對華進行“遏制”的同時,通過有限的接觸實現“不孤立”中國;在美國對外采取強硬勢態的時候,調整對華政策以避免國內政敵的批評。兩者都認為解除對華旅行禁令 ,允許特定的人群(如學者、科學家等)去中國為突破口是政策調整的可行途徑之一。萊斯基于對中國形勢的深刻觀察,還認為美國僵硬的對華政策若注入靈活因素,除了減緩各方面對美國政策批評的壓力之外,還能通過此舉向中國下一代領導人作出緩和關系的姿態,使之在未來對美國持比較合作的態度。但令他們失望的是,這些建議一次又一次遭到國務院否決,因為“時機沒有成熟”。他們更感到沮喪的是,被視為改變美國對華的政策契機的約翰遜成功連任并沒有帶來些許變化,因為約翰遜剛在總統的位置上站穩腳跟,就將主要精力投入于制定越南政策。湯姆遜對此煞是懊惱,他認為若不主動采取措施,就永遠沒有改變對華政策的“成熟”時機。1965年3 月,他的遠東之行更加證實了這一看法。在香港、臺灣和日本等地,他與許多專家和情報人員交流過美國對華政策的看法。這些中國通們一致認為:單方面解除對中國大陸的旅行禁令有利于美國國家利益。而且美國在亞洲的強硬態度,恰好有利于采取新行動而不被認為是“示弱”。

        政府官員要求以放寬對華旅行的限制為突破口,逐步調整對華政策;一些民間商業團體和研究機構出于實際利益考慮,也紛紛要求與中國開展各種交往。美國商業界看到中共與美國盟國貿易額增加后,普遍要求修改對華貿易禁運和旅行限制政策以增加與中國大陸的接觸。1965年1月,舊金山世界貿易協會向國會提出報告,敦促官方改變對華政策,這個報告認為美國政府現在對中國的態度是不現實的,應與中國進行接觸并發展正常商業關系。美國商會也在全體同意的情況下通過決議,要求約翰遜政府“探討各種步驟,以更有效地打開同中國大陸人民進行聯系的渠道”。該商會新主席格霍爾茲說,美國不同中國七億人民接觸是沒有道理的,兩國之間人員往來和商業貿易是 “一條奇妙的途徑”。

        商界和民間的聲音促成了華盛頓改變對華政策的政治氣候的形成。湯姆遜等人的建議開始獲得一些國會議員和中央情報局官員的支持。5 月14日,眾議院對外關系委員會遠東事務分會敦促國務院“在適當時候考慮與中國有限但直接的接觸,這種接觸可先通過學者和記者為主的文化交流活動得到實現”。同時,參議院外委會主席富布賴特也不斷催促遠東事務副助理國務卿馬歇爾·格林(Marshall Green)抓緊促成對中國大陸旅行禁令的解除。美國駐臺“大使館”代辦曾向其表示“在當前的政治氣候下,事先與國民黨政府商談這些事會更加容易并將成功”。有鑒于此,格林向國家安全特別助理麥喬治·邦迪提交備忘錄,強烈建議白宮在解除對華旅行禁令方面采取行動。在格林等人的推動下,邦迪也認為現在是“解除學者、科學家和記者去中國和阿爾巴尼亞的旅行禁令的時候了”。

        但是盡管政府幕僚、國會議員和民間人士不斷奔走游說,白宮高層對華態度依然沒有松動。約翰遜仍然以越南形勢為由,拒絕改變對華立場。4月7日他在約翰·霍普金斯大學發表演說時,仍然認為越南戰爭籠罩著中國的陰影,美國必須對其采取強硬態度。

        鑒于約翰遜總統對華強硬態度,國務卿臘斯克對任何對華政策的改變均持保守態度。6月16日,遠東事務國務卿助理威廉·邦迪(William P.Bundy)在各方面意見的基礎上建議國務院批準擴大有資格去中國旅行的美國公民的范圍,先允許學者和研究人員去中國訪問,并建議約翰遜總統在即將發表的演說上增加“促進交流”,號召促進中國與西方國家的交流互訪的內容。但由于此前,國務院剛在齊默爾訴臘斯克(Zemel V.Rusk)一案中獲勝,其推行的限制美國公民去共產黨國家旅行的政策獲得聯邦最高法院的支持。臘斯克仍然想盡量維持對華旅行的現狀,不贊成學者去中國旅行,他于6月24日否決了這兩個建議。不出湯姆遜所料,這些推動對華政策變革的文件還是在臘斯克的辦公桌上擱淺了。

        國務卿臘斯克雖然不贊成解除對中國的旅行禁令 ,但在多方壓力之下,他在6月28日決定,先將“醫務人員和公共衛生領域的專家”列為有權申請去中國大陸旅行的人員,并準備于第二天的午餐會上提請約翰遜總統批準。若這一議案獲批準,國務院將在6月30日的華沙大使會談中向中方通報這一新舉措。這份報告成為到達白宮的第一份要求解除對中國旅行禁令的政策建議。

        湯姆遜對臘斯克這一打折扣的妥協立場大為不滿,他認為僅允許醫生去中國旅行的政策建議“既不相關,也不充分———不相關是由于在過去的幾年中,只有兩位醫生向國務院提出申請護照并表示愿意接受中國拒絕簽證的事實;不充分是由于沒有包括其他領域的人員,如學者”。他也反對在30日的華沙會談上向中方透露這個決定,因為“他們將會把這個想法當成純粹的宣傳伎倆”。6月29 日早上,湯姆遜建議國家安全特別助理麥喬治·邦迪不要在當日提請總統批準這一建議 ,因為“國務院要求總統今天在這個問題上做決定,會給人造成這是個急迫問題的假象”。既然遠東問題專家都贊成更廣泛地解除對學者、科學家和記者去中國和阿爾巴尼亞的旅行禁令。他主張“在國務院提出一個更全面的解除旅行禁令的計劃之前,延緩總統在這個建議上做決定可能比較好”。

        但是,當天午餐會上,邦迪和臘斯克還是向約翰遜總統提起這一建議,約翰遜也依然認為改變美國的現政策是不明智的。馬歇爾· 格林、愛德華·萊斯等人對于解除旅行禁令的政策石沉大海大為詫異。眼看所有努力付諸東流,格林尤感失望,但他依然堅持解除對華旅行禁令的必要性,認為即使“這是一個微小的步驟,但它是朝著正確方向走的” ,并認為“這是約翰遜政府一個真正機會”。

        

        ▍約翰遜政府的對華示好嘗試

        正當美政府決策人猶豫不決之際,著名心臟病專家、艾森豪威爾的私人醫生保羅·懷特(Paul Dudley White)寫信給約翰遜總統,希望能為“打破中美之間的僵持狀態”發揮力量。他認為自己“是與中國高層有聯系的少數人之一”,他4年前在莫斯科開會時結識了中華醫學會主席、北京協和醫學院院長黃家泗教授,此后一直保持著友好的聯系。1962年7月黃家泗邀請其訪問中國,但因中方指責美國“一直堅持對新中國持反動政策,阻礙了兩國人民之間交流的所有渠道”,最后撤回了邀請。1964年懷特曾托埃德加·斯諾向周恩來轉達其訪華的愿望,懷特據此認為中國高層領導人對他并不陌生,他對約翰遜 表示:“您任何時候覺得我適合擔負何種使命,不管多么危險,我將萬死不辭”。

        懷特的來信猶如一石激起千層浪,麥喬治·邦迪決定借機重提放寬對華旅行限制的建議。他向約翰遜匯報:懷特事件說明美國一直被視為是阻礙中美兩國交流的罪魁禍首。在邦迪的促動下,8月24日,約翰遜同意批準向醫生、科學家及公共衛生及相關領域的個人頒發旅行目的地不受限制的護照,在向外公布這項政策時特別說明是應保羅·懷特醫生請求的結果。隨后這項動議被轉給國務卿臘斯克,但他依然對這項政策的“適用范圍”存在疑問,并打算拖延執行。

        盡管如此,由于約翰遜的同意,邦迪明白這項新規定已基本確定,他擔心對華旅行新規定將引起國民黨不滿,所以有必要在政策公布之前說服國民黨接受。適值臺灣“國防部長”蔣經國訪美,為了消除其疑慮,邦迪于9月26日向蔣表示此舉僅是虛晃一槍,對兩國人員往來不會有實質影響。他不斷指出開放醫務人員赴華旅行的好處,既減緩了政府內外的政策批評者對美國政府施加的壓力,又為美國博得人道主義者的好名聲,還便利于收集情報。但蔣經國擔憂美國此舉將被認為抵制共產主義的立場松動,他還顧慮在聯合國大會臨近之際宣布新的旅行政策在時機上不太合適。邦迪仍然堅持認為欲加強美國的反共立場,必須實行新的旅行政策規定,但他同意在蔣經國訪美結束之后再向外公布。

        幾經拖延,國務院終于在1965年12月29日對外宣布修訂后的護照管理規定,醫務衛生人員申請護照將不再有旅行目的地限制。欲往古巴、東歐和中國大陸從事合法活動的醫務人員,只要能提供被對方接納入境的證明,就會得到美國政府頒發的簽證。

        美國對華新旅行政策發布后,國務院情報部門一直密切關注中國的反應。北京不僅拒絕了美國提議,《人民日報》還于1966年元旦發表措辭強硬的文章,抨擊美國國務院為公共衛生和醫務人員頒發赴華旅行護照是“反革命的兩手政策”,約翰遜政府想通過此舉散布“和平”煙幕以掩蓋其擴大戰爭的陰謀”。國務院情報研究部門認為,《人民日報》 實際代表中國政府表示了如下觀點:如果美國仍然堅持敵視中國的政策,如果美國拒絕從臺灣島和臺灣海峽撤軍,中美之間就不可能舉行關系正常化的談判,或其他任何關于兩國交換專業人員的談判。

        這些都在政策制定者的意料之中,萊斯、湯姆遜和臘斯克都預計北京不可能接受美國繞過臺灣問題伸出的橄欖枝。但是,對華旅行新規定的醞釀和頒布,成為60年代中期以后約翰遜政府朝對華政策微調方向邁出的第一步。

        

        ▍緩和熱浪與對華旅行限制的松動

        隨著美國在越南軍事行動的升級,1966年后,中國和越南問題成為美國對外政策的主要關注點,在許多不同的論壇和專題節目中,中國和越南的問題處于最突出的地位。1966年3月,富爾布賴特領導的參議院對外關系委員會就美國對華政策舉行一系列聽證會。中國問題專家鮑大可在聽證會上提出,美國對華政策應以“遏制而不孤立”取代現行“遏制并孤立”的政策。他認為美國應一方面密切注視來自北京的軍事顛覆和威脅;另一方面,與中共進行最大程度的接觸,使之盡可能地參與國際事務。雖然美國的努力可能被拒絕,但美國必須追求一種調整中國立場的長期目標。

        鮑大可對華政策的新提法很快引起政府高層的注意。1966年3月10日,國務院順水推舟進一步修改旅行政策規定,將有權去阿爾巴尼亞、中國、北越、北朝鮮和古巴訪問的美國公民的范圍擴大至學者。3月 13日,副總統漢弗萊(Humphrey)接受廣播采訪時肯定鮑大可的提法,稱美國對華應該實行“遏制而不孤立”的政策。此舉立即得到美國一些主要媒體的高度重視,包括《紐約時報》在內的12家報刊媒體普遍贊同漢弗萊的表態。

        3月16日,國務卿臘斯克在眾議院發表演說,將美國對華政策闡述為十項原則。雖然他仍然堅持對華遏制的基本立場即通過越南戰爭遏制中國,并表示美國不放棄對臺灣的義務。但是,他亦提出美國在不危及自身利益的前提下,應當爭取更多機會同中國開展非官方接觸,包括繼續華沙會談和準備就核不擴散問題與中國談判。臘斯克的報告在某種意義上肯定了“遏制而不孤立”的政策,可以說是約翰遜時期美國對華政策調整的一個重要里程碑。

        參議院對華政策系列聽證會進一步促進了美國各界討論對華政策的熱情,改變美國對華政策成了與會者的共同呼聲。3月21日,南加州大學、哥倫比亞大學校友會和洛杉磯世界事務理事會等機構聯合舉行題為“共產黨中國的挑戰”討論會。會后,費正清、埃克斯坦、古德里奇等198 名亞洲問題專家聯合簽署政策建議書,提出美國對華政策的五項改變,包括承認中華人民共和國、允許中國加入聯合國、 解除對華貿易禁運、進行雙邊談判、宣布準備接受中華人民共和國派出的記者、學者和其他人等,并特別說明美國愿意接受中國客人一事,至少在短期內不取決于對方是否采取同樣行動。

        對華問題討論高潮進一步改變了美國國內對中國問題的看法,對華采取靈活政策已經成為政界相當一部分人士的共識。5月3日,參議員愛德華·肯尼迪 (Edward Kennedy)發表談話,要求總統任命一個高級委員會,就“重要的問題”全面重新估計美國對華政策,這些問題包括:如何加強同中國非政府性接觸及科學、教育、體育和旅游方面的交流;中共聯合國席位問題;放寬對華貿易禁運問題等。5月19日,國防部長麥克納馬拉也在公開場合聲稱,雖然美國對華政策的一些基本原則沒有改變,但美國還是要設法以一種新的觀念來看待中國未來可能的變化,設法架設與中國共產黨溝通的“橋梁”。

        漢弗萊和臘斯克出席聽證會之后,白宮和國務院謹慎地觀察和對待各種新言論及新建議。實際上,政府最高層還在堅守遏制中國的底線,并不準備借輿論的變化之機從根本上改善對華關系。此前,保羅·懷特曾于4月15日再次上書約翰遜總統,要求以總統“私人信使”的身份赴北京,打破兩國關系僵局。他甚至設想好去北京的途徑。但是, 約翰遜反對懷特以“總統私人特使”的官方身份訪問中國,他表示如果懷特以醫生的身份進行私人訪問,也可能達到同樣的目的,但“只有跡象表明中國方面允許你訪華,我們才會進一步考慮你旅行的途徑”。約翰遜實際上委婉拒絕了懷特訪華的請求,因為白宮很清楚中國主動邀請懷特訪華的可能性微乎其微。

        約翰遜政府非但認為眼下對華展開破冰之旅是不可能實現的幻想,白宮對于任何超過其允許的限度的對華政策新姿態亦極為敏感。國會多數黨領袖麥克·曼斯菲爾德 (Mike Mansfield)6月12日在紐約市的耶什瓦大學(Yeshiva University)發表演說,建議將美中大使級會談升格成部長級談判,但約翰遜總統并沒有采納他的“建設性意見”。曼斯菲爾德亦曾自告奮勇要親自去北京,臘斯克擔心此舉將引起蘇聯的懷疑而加以阻攔,使之未能成行。

        美國之所以不敢輕易開展對華的“破冰之旅”,從根本上說是由于冷戰國際大氣候不成熟。實際上,此前約翰遜政府亦曾伸出觸角,試探中方對于發展進一步關系的態度。在1965年12月15日第128次中美大使會談上,美方代表格羅諾斯基向中方代表王國權大使表示希望雙方建立更廣泛的聯系,建議中美記者、醫生、科學家互訪,交換植物標本等。王國權表示在臺灣問題解決之前,中美之間談這些問題沒有意義。1966年3月16日,在第129次大使會談上,美方繼續向中國發出政策微調的信號。格羅諾斯基在發言中首次對華使用“中華人民共和國政府”的稱呼,王國權立即將這一微妙改變向國內匯報,但當時中國已處在“文化大革命”前夕,此舉并沒有引起國內有關部門的足夠重視。

        由于當時國際局勢還沒有發展到使中美雙方能夠求同存異,進行冷靜談判的程度。中國堅決拒絕美國繞過臺灣問題伸出的橄欖枝。囿于種種因素的掣肘,約翰遜政府調整對華關系的步伐欲進又止。但是,1966 年中期以后,隨著美國在越南的泥淖中越陷越深,希望通過改善同中國的關系來擺脫美國困境的輿論越來越強烈。哈里斯(Lou Harris)民意調查顯示,大多數美國人認為要避免與中國的戰爭就應當承認紅色中國、 允許中國加入聯合國和開放去中國的旅行,并努力開辟與中國的對話渠道。由于意見眾說紛紜,政界、學術界、 出版界及普通民眾都期待政府高層發表一個明確的對華政策聲明,以澄清人們對美中關系現狀的種種猜測。

        白宮智囊也認為,“對華政策聲明如果由總統本人親自發表將具有最大影響力”。鑒于中國當時的動亂局勢,美國總統發表溫和的對華政策演說還能起到分化中共領導層,打擊強硬派,鼓勵溫和派的作用。再加上戴高樂主義者在歐洲指責美國領導世界的能力和智慧,對華政策的演說將有助于緩和美國與盟國的關系。

        四面八方的意見匯總到白宮,約翰遜終于在7月12日就亞洲政策發表全國廣播電視講話,他主張美國對中國政策的中心目標是“那些相互稱為敵人的國家取得和解”,并聲稱“一個和平的大陸中國是亞洲和平的中心”。

        約翰遜這一講話內容基本上是1964年 10月28日湯姆遜給邦迪備忘錄的翻版,湯姆遜的主張終于得到部分采納。約翰遜發表對華演說4天之后,國務院進一步修改對華旅行禁令,擴大有資格申請赴華旅行的人員資格,美國公民“只要其赴華活動的目的對美國國家利益有利將會獲得國務院的允許”,并醞釀著1966年底完全解除對華旅行禁令。

       

        ▍對華關系的改善與赴華旅行的放開

        約翰遜對華政策演說是1966年上半年以來美國政府醞釀的對華新政策的總結。但此時形勢又發生顯著變化。由于中國“文化大革命”爆發,一些西方媒體不斷報道關于中國的負面新聞。混亂局勢極大地改變了國外對中國的看法。

        美國和世界上其他國家一樣緊密關注中國大陸局勢的發展,華盛頓的觀察家對當時的中國局勢充滿了迷惑和不解。面對中國紛亂多變的突發時局,美國下一步棋該怎么走?如何能夠找到合適途徑既延續“遏制而不孤立”的對華政策新姿態而又防止任何超過限度的表示?各級幕僚眾說紛紜。

        詹金斯接手湯姆遜工作后,強調對華政策必須保持謹慎,沒有弄清中國當前政治斗爭含義之前,不輕易表態,他認為中國大陸的混亂還將持續一陣,最終結果將對美國有利。但是,部分政府官員仍然傾向于通過繼續解除對華旅行禁令,來體現美國對華政策的靈活性。由于國務院已在10月20日公布了對美國公民赴外旅行新的護照管理規定,并說明國務卿將在60天之內公布新的旅行限制政策。因此,中國工作小組提請國務院繼續解除對華旅行的殘余限制,他們認為根據新的標準很難界定美國公民赴華旅行將“嚴重影響美國的國家安全利益”,而且該限制的存在使美國被認為必須為中國被孤立于世界之外負責。

        11月2日,國務院遠東事務局和遠東跨地區研究小組舉行聯合會議進行審議,多數與會者認為由于此前公眾對政府解除旅行禁令的每一步驟都反應良好,最后一步應該也沒有問題。但是,詹金斯并不太熱衷于進一步解除對華旅行禁令。他之所以對此建議不冷不熱,并非沒有注意到美國公眾對解除公民旅行禁令的普遍期待,他承認增加雙方記者、學者、科學家之間的接觸更符合美國的利益,因為“我們是擁有更強大生命力的一方,交流將對美國有利”。但他認為美國現在做出此舉已經錯過最佳時機,“如果在萬隆會議剛結束或‘文化大革命’開始之前,采取此行動將更起作用,即使達不到預期目的,北京也將因此 陷入尷尬”,而“現在不是實行新政策的時候”。所以,他主張暫時將這些政策及舉措束之高閣,等中國國內形勢緩和下來后再實行。由于詹金斯和羅斯托的勉強態度,中國工作小組提出的政策建議并沒有引起約翰遜等人的注意。

        由于中國工作小組的政策建議未能到達最高層,助理國務卿邦迪、美國安全與領事事務局長海曼(Heymann)等人于12月1日轉而建議臘斯克,要求解除申請去中國旅行的護照限制,將中國大陸和阿爾巴尼亞從禁止旅行的名單中刪除。臘斯克考慮到當時美臺之間由于聯合國中國代表權問題而導致的關系僵局,否決了這一建議。最終,國務院在《聯邦公報》(Federal Register)公布:由于對限制旅行地區的審查工作還沒結束,現有的旅行限制規定延長至1967年3月15日。

        由于中國時局紛亂多變,對外政策難以捉摸,詹金斯更加認為美國最好采取謹慎態度,放慢醞釀中改善對華關系的步伐。他不斷重申中共不會對美國任何對華友好的舉措作出積極反應。他認為1967年美國對華政策是“摸著石頭過河”的一年,建議對中國局勢保持觀望態度,“不要對中國晃動像聯合國席位、貿易邀請之類的大禮包”。

        1968年2月22日,臘斯克進一步向約翰遜表示,由于中國大陸目前的狀況,美國對華所能采取的政策措施極為有限,他依然認為對中共任何“讓步”均會在亞洲國家和美國國內產生誤解。雖然他也提到,可以來年3月15日在《聯邦公報》上公布新的旅行政策時,低調將中國從限制旅行的目的地中悄悄刪除,給任何申請去中國的美國公民頒發護照。但是他提到這項政策的實際效果基本為零,因為北京很長時間以來就沒有接納過美國人。

        總之,1966 年下半年以來,中國的混亂局勢很大程度上促成了約翰遜政府對華政策的觀望態度,與中國問題有關的主要決策幕僚的變動,持相對保守主義立場的臘斯克、羅斯托、詹金斯等人左右政府決策層,約翰遜政府任內未能解除美國對華旅行禁令的所有殘余限制。

        1969年1月,尼克松當選總統后,主張全面調整美國對外政策。他認為美國對亞洲的任何政策都必須緊緊抓住中國的現實,美國的長遠目標是將中國拉回國際社會。他開始了一系列包括放寬對華旅行限制在內政策的“小步舞”,以緩和中美關系。1969年3月15日,美國國務院宣布延長對中國、北越、北朝鮮和古巴的旅行限制。但這次延長時間只有6個月, 而不是一年。9月15日,國務院繼續將此禁令延長6個月。人們紛紛猜測美國對華政策的這一晴雨表變化背后蘊涵的意義,對華旅行禁令的廢除可能指日可待。果然,1970年2月,尼克松在向國會提交的第一份年度外交報告中提出:“采取力所能及的步驟改善同北京的實際關系,將不僅對我們有益,同時也有利于亞洲和世界的和平與穩定”。作為“對華主動行動的第一個認真步驟”,3月16日,美國國務院宣布進一步放寬去中國旅行的限制,凡為了正當目的去中國大陸旅行的美國護照都是有效的。這一年國務院共批準了1000多份赴華旅行的護照。1971年3月15日,國務院宣布取消持美國護照的公民去中國旅行的所有限制。4月10日,由9名美國乒乓球運動員、4位官員和2名家屬組成的乒乓球代表隊從香港進入中國,開始打破兩國關系堅冰的歷史之旅。

        50年代艾森豪威爾時期美國政府堅決貫徹對華旅行限制政策,歷經60年代兩任民主黨政府的變革醞釀,終于在70年代初由尼克松政府解除。雖然最終過程是由尼克松完成的,但是很明顯政策演變的種子在約翰遜時期已經埋下了。

        新中國成立后,由于國際冷戰大局勢,美中兩國很快就處于敵對狀態之中,對華遏制而孤立的政策成了美國全球冷戰政策的重要組成部分。對美國人民赴華旅行實行嚴格的禁令,限制兩國人員往來是這一政策的重要環節之一。到了約翰遜時期,由于國際國內情勢的改變,美國對華政策繼續沿著遏制與孤立的老路已經走不通了。美國在對共產黨中國進行“遏制”的同時,開始試圖通過有限的接觸來實行“不孤立”中國的政策。約翰遜任內許多政府官員曾不遺余力地提出一系列對華政策新建議,主張以開啟兩國之間人員往來的渠道,允許美國新聞記者、醫務人員及學者科學家去中國旅行為突破渠道。迫于各方壓力,即使持相對保守態度的臘斯克等人也終于讓步,開始松動美國對華的旅行政策限制。由于“文化大革命”的爆發以及約翰遜政府對華決策層內部的主要人事變動,美國剛剛開啟的政策調整大門又逐漸掩上了,直至尼克松時期,美國才以完全解除對華旅行限制政策為主要途徑,開始逐步化解兩國之間的堅冰。美國政府在對華旅行問題的政策調整是一個欲進又止,步履維艱的曲折決策過程。

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