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      賀雪峰:農民進城與資源下鄉的錯位

      賀雪峰 · 2020-07-19 · 來源:新鄉土
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      地方政府進行建設需要建設用地指標,理應由國家下撥建設用地指標,而不應通過增減掛鉤政策逼迫地方政府打農民宅基地的主意。

        一般來講,當前中國存在的突出問題是發展不充分和不平衡的問題。中國是一個發展中國家,發展不充分是毋庸置疑的。發展不平衡則一般會被理解為發展的區域不平衡和城鄉不平衡。問題恰在于,發展往往要通過一個較長時期的不平衡才能達到高水平的平衡,中國經濟和人口向沿海和大城市聚集,具有客觀性,農村人口向城市聚集更是現代化的必然規律。在規律面前,我們不應當違反規律,而應當順勢而為。

        某種意義上,當前中國經濟發展中存在的東西差異,實質上就是中國城鄉的差異,東部沿海發達地區城市帶將城鄉融為一體,這些城市帶內的農村與城市無異,農民因為有家門口的二三產業就業,可以在不離開村莊條件下面完成城市化,所以這些發達地區的農村就等同于城市。全國特大城市大城市近郊農村與沿海發達地區城市帶內農村具有同等性質。因此,我們所討論的城市,是包括東部沿海發達地區城市帶內農村和特大城市大城市近郊農村的。對應地,我們所討論的農村,主要是指廣大中西部農業地區的農村,中西部農業型農村地區正在經歷的歷史性重組,才應當是我們關切思考城鄉關系中“鄉”的重點所在,也是各種三農政策應當關注的重點所在。恰在這些方面存在著嚴重的農村政策錯位。

        依照以上城鄉關系的認識,對照當前三農政策,就有很多值得討論的地方。

        當前乃至未來相當長一個時期,也許要到2035年中國現代化建設取得階段性成功的時期,農村人口都一直會持續流出,村莊空心化和農村衰敗都是不可阻擋的,農村社會也因此處在空前的分化重組過程中。農村社會的劇烈變動不僅包括人口大幅度減少,而且意味大量村莊消失。高寒山區農村農民自然而然搬遷出來從而還林于山,精準扶貧易地安置進一步加劇了這一趨向。偏遠山區年輕人都進城了,村莊只有留守老年人,老年人種地主要是為了維持溫飽而不是為市場生產農產品。平原低丘地區,大量農戶家庭進城,村莊出現了租種親朋鄰里土地的“中堅農民”,“中堅農民”+“老人農業”構成了這些地區農業生產的主要樣態。

        一方面大量農民進城,一方面進城農民大都愿意保留農村土地權利和宅基地住房,以防進城失敗時作為回村退路。實際上,當前中國絕大多數農戶家庭中,青壯年勞動力進城去了,老年父母仍然留守農村。進城務工經商青壯年勞動力等到年老也可能會退返農村。從人口來看,農村半數人口進城去了,從農戶來看,幾乎每家都仍然有老年父母留守農村。

        在農民不斷進城過程中,農戶家庭也自然會變得更加智慧。過去農戶用在城市打工賺的錢在村莊建新房,現在農戶在城市買房,而不再主要用于農村投資。他們開始在投資、預期各個方面適應城市化的需要,又保持農村退路。他們自然而然地適應正在快速變遷和重組的農村社會需要。生活不便利的山區村莊,農戶搬到附近集鎮上,有些規模太小的村莊隨著人口流失自然而然消逝了。在村莊一些自然匯聚的點上形成了新公共空間。大量農村人口進城了,讓度出各種獲利機會,一些無法進城或不愿進城農民就捕獲這些獲利機會。不再依托農業和農村收入的農戶越多,讓度出來的農業和農村獲利機會也就越多,也就可能自然而然產生出大量“中堅農民”,他們主要從農村獲取足以維持體面生活的收入,還可以成為規模經營農戶。

        簡單地說,當前城市化背景下面,村莊社會正在發生巨變和劇烈重組,這個過程中越來越多農村人口進城了,越來越多村莊消逝了,農村社會結構發生變化,農村經濟結構也在發生變化。這是一個自然而然的過程,是農民自己選擇的過程。這個過程的關鍵是所有道路通向城市。城鄉是一體的,農村不過是農民進城失敗的退路。

        比較有趣的是,當前一個時期全國各級地方政府卻按照自己的藍圖來打造他們所理想的鄉村,甚至試圖通過國家投資來打造強富美的鄉村。當前每年國家投入到農村的惠農資金超過2萬億元,其中相當一部分投入到美麗鄉村打造中,動輒一個村投入數百上千萬元甚至數千萬元,村莊硬件設施極其良好,甚至成為了城市人來旅游度假的地方,而實際上當地農民早就進城,只是因為地方政府打造亮點投資建設了硬件,又一再推動村民將住宅修建好,村民將本來用于進城的資金投入到修建農村住宅上,這種投入無助于他們進城,也無法為他們在農村獲得更多經濟收入。

        一般來講,國家資源投入應當解決市場無法解決的問題,應當具有保底性質。問題是,當前大量投入到農村的資源都是要通過國家投資幫農民建設強富美的農村,而實際上農民早已進城或早就在計劃進城。農村正處在劇烈變化時期,地方政府卻不計成本地在農村搞基本建設,這樣一來,變遷村莊與靜態投資、農村進城與資源下鄉就產生了錯位,大量資源投入成為無效投入。若對最近十年中國農村資源投入進行一個評估,就一定可以發現無效投入數量極為巨大,浪費殊為可惜。

        我們再可以具體看看目前正在推進的農村宅基地改革與村莊環境整治。最近幾年地方政府有很高的進行農村宅基地改革的積極性,其核心是讓農民騰退出宅基地,以通過城鄉建設用地增減掛鉤為城市提供建設用地指標。問題是,地方政府進行建設需要建設用地指標,理應由國家下撥建設用地指標,而不應通過增減掛鉤政策逼迫地方政府打農民宅基地的主意。

        國家為了保護耕地,采取了偏緊城市建設用地指標供給。為了讓地方政府有增加建設用地指標的空間,國土資源部出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策,規定可以將農村建設用地退出與城市建設用地指標增加相掛鉤,而農村建設用地主要就是農民宅基地。為了增加城市建設用地指標,全國很多地方政府掀起了拆農民住房的狂潮。為了讓農民騰退出宅基地,地方政府就必須要讓農民集中居住,農民上樓。因為上樓后不方便農業耕作,農戶往往不愿意上樓,地方政府因此強拆甚至因此引發大量惡性事件。財力比較強的地方政府給上樓農民比較多補貼,比如成都,地方政府財力比較弱的就給農民比較少補貼,比如山東河南。為了獲得農民宅基地以換取城市新增建設用地指標,地方政府在拆農民房子方面幾乎無所不用其極,比如山東德州一度計劃將全市8000多個自然村全部拆掉,重慶市以每畝15~20萬元收購農民騰退宅基地,聽說武漢一個郊區縣計劃在未來三年將全縣2/3的自然村拆除等等。

        現在的問題是,武漢郊區存在大量土地拋荒,將自然村拆除后復墾的耕地誰來種?重慶是山區,農民建房都是在坡地上,這樣拆房騰退出來的宅基地復墾了怎么種糧食?中國有20億耕地,現在耕地復種指數很低,土地拋荒情況很普遍,難道中國今天已經缺耕地到非得拆農民房子復墾宅基地這一步了?

        拆農民房子再還建,讓農民上樓,農民并沒有得到什么好處,國家卻花費了巨額財政投入。拆除的農民房子是社會主義現代化建設的物質成果,這樣的拆除在農村本來建設強度就不夠的情況下,顯得過于荒唐。

        江西農村村落多為大規模聚居,且江西多山,農民住房依山而建。江西宅基地改革拆農民房子以讓農民上樓,一方面很難節約出宅基地出來(因為建新房也要占地),一方面江西地方財力也不允許。江西省因此將宅基地改革變成村莊環境整治,將宅改主要精力用于拆除村莊一戶多宅的舊宅,以及各種茅房豬圈工具房。為了配合宅改,江西省還在集鎮和自然村配備雨污分流和污水集中處理系統。村莊環境整治確定提高了村莊的宜居性,不過投入往往十分巨大,我們參觀過的一個村莊,400人投資400萬元以上,還沒有包括農戶自己的投入。而實際上全村絕大多數農戶都已經進城或計劃進城,村莊史無前例投入巨資進入村莊環境整治,卻恰好在村莊在解體的前夕。

        當前農民正在進城,只是農民進城會有農民自己的節奏,比如他們一般在縣城買房,父母一般留守村莊,進城年輕人也為自己年老返鄉預留了空間,他們會理性安排自己在進城與返鄉之間的節奏。最終,有能力進城農戶進城去了,他們的宅基地自然也就騰退出來了。等到農民進城塵埃落定,再進行村莊環境整理和美麗鄉村建設,就要從容得多也合理得多。

        在村莊劇變的時期,我們得有耐心讓村莊去變,而不是人為去阻止,以及迫不及待提前建設。當前村莊已存在千年,一直都可以存在,為什么我們現在急于拆掉農民未必多余的房子,就要進行雨污分流和污水處理?村莊家庭污水處理成本很高,建管網成本都是天價,農村大多數人口都已進城了,農村地廣人稀環境一直都有自凈能力,為什么現在就不再能忍受這種生活污水對環境的影響?

        本文為《城鄉關系視野下的鄉村振興》一文第4節,原文發表于《中南民族大學學報》2020年第4期。

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